Les portraits
L'INTERCOMMUNALITE
Les formes de l'intercommunalité en France
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) constituent la forme institutionnelle de l'intercommunalité.
On distingue :
les syndicats intercommunaux (forme la plus souple d'intercommunalité) EPCI sans fiscalité propre qui peuvent être :
à vocation unique (SIVU) ;
à vocations multiples (SIVOM) ; (ex : SIVOM du Tricastin)
les syndicats mixtes
les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre :
la communauté urbaine, créée par la loi en 1966;
la communauté d'agglomération, créée par la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ;
la communauté de communes, créée par la loi sur l'Administration territoriale de la République (ATR) du 6 février 1992 ;
le syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) qui succède aux villes nouvelles des années 1960 et en voie de disparition progressive.
Les catégories de « communautés »
Depuis 1999, l'intercommunalité se déploie sous la forme de 3 catégories de communautés, plus ou moins intégrées selon les contextes territoriaux :
La communauté de communes (moins de 50 000 habitants), n’exerçant que deux compétences obligatoires : l’aménagement de l'espace et le développement économique ;
La communauté d’agglomération (rassemblant au moins 50 000 habitants autour de villes centre de plus de 15000 habitants). Outre le développement économique et l’aménagement de l’espace, ses compétences obligatoires sont étendues aux transports collectifs urbains, à l’équilibre social de l'habitat et à la politique de la ville ;
La communauté urbaine (statut désormais réservé aux agglomérations de plus de 500 000 habitants) qui, de par la loi, exerce des compétences supplémentaires, parmi lesquelles : urbanisme, voirie, parcs de stationnement, valorisation des déchets, de l’eau, de l’assainissement, cimetières, abattoirs, marchés d’intérêt national.
Fonctionnement des institutions intercommunales
Une communauté est créée par délibération concordante des communes selon des règles de majorité qualifiée.
Depuis 1999, son périmètre doit respecter un principe de continuité territoriale.
Une commune ne peut appartenir qu’à une seule communauté.
Elles ont la qualité d’établissements publics territoriaux, sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Leur organisation interne est proche de celle des collectivités territoriales :
un organe délibérant, un exécutif, un bureau.
Elles votent et exécutent leur propre budget.
Les communautés sont tenues d'exercer des compétences obligatoires définies par la loi ainsi qu'un certain nombre de compétences dites « optionnelles » qu'elles précisent dans des statuts au moment de leur création.
Pour assurer leur financement, elles sont dotées d’une fiscalité propre (contrairement aux syndicats de communes) qui peut être additionnelle aux taxes perçues par les communes ou prendre la forme de la taxe professionnelle unique (TPU), auquel cas les communes membres ne la perçoivent plus.
La principale distinction entre communautés et collectivités territoriales concerne l’étendue de leurs compétences. Les collectivités territoriales ont une compétence générale tandis que les communautés détiennent une compétence spécialisée.
Le transfert de compétences à l’échelon communautaire dessaisit les communes de toute intervention dans le domaine de compétence transféré (principe d’exclusivité).
Les conseillers communautaires : Les statuts de la communauté précisent également la répartition des sièges au sein de son assemblée délibérante (le « Conseil communautaire »). Deux principes doivent être respectés : - chaque commune compte au moins un délégué. - une commune ne peut pas, à elle seule, compter plus de la moitié des sièges du Conseil communautaire. Les conseillers communautaires sont aujourd’hui désignés au sein des conseils municipaux. Le comité Balladur a proposé leur élection directe, par les citoyens, sur les listes municipales en 2014.
Développement historique
Par la loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, les districts (créés en 1959 pour les villes et 1970 en milieu rural) et les communautés de villes (créées en 1992 par la loi ATR mais ayant donné lieu à seulement 5 établissements) ont été transformés en communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines. L'acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) ajoute la possibilité de fusionner les groupements de communes, pour rationaliser la carte intercommunale.
La première Communauté de Communes de France est créée en 1992 dans le Val d'Oust, dans le Morbihan. Michel Guéguan, premier président de cette structure, est aussi le porteur de l'intercommunalité en France et en Europe (notamment de l'est).
L'Assemblée des communautés de France est la fédération nationale des communautés. Depuis sa création en 1989 par Marc CENSI, Maire de Rodez et Président de la Communauté d'Agglomération du Grand Rodez, s'est attachée à promouvoir le mouvement intercommunal et à défendre les intérêts des intercommunalités. Elle a apporté ces dernières années une contribution à l'ensemble des grands débats concernant l'organisation territoriale française.
Au 1er janvier 2009, il existe 2 601 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, soit 18 de plus qu'en 2008. Ils regroupent 87,3 % de la population. 225 communes isolées, au total, ont rejoint un EPCI à FP au cours de l'année 2008. Il ne subsiste plus que 2.522 communes isolées représentant 8,1 millions d'habitants. :
16 communautés urbaines : Alençon, Arras, Bordeaux, Brest, Cherbourg, Dunkerque, le Creusot-Montceau, Le Mans, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Strasbourg. Nice et Toulouse sont les deux nouvelles communautés urbaines créées par transformation de leur communauté d'agglomération. Au total 7,4 millions d’habitants sont regroupés en communautés urbaines, 12% de la population fançaise.
174 communautés d'agglomération
2 406 communautés de communes
5 syndicats d'agglomération nouvelle (0,3 M)
Depuis quelques années, le regroupement de communes par le biais de l'intercommunalité en France est à l'origine d'un tassement des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM, syndicats mixtes ou à la carte). On en dénombre 12.840 au 1er janvier 2009 en diminution de 810 par rapport aux 13.650 recensés mi 2006.
Les écueils à éviter … ou à prendre en compte.
En juillet 2005, le rapport du député Hervé Mariton fait au nom de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale de l'Assemblée nationale[démontre que « la coopération intercommunale serait un facteur significatif d'augmentation des taux d'impôts locaux en France ». Outre un impact indéniable sur les taux cumulés de pression fiscale locale, le rapport dénonce la spirale inflationniste des transferts de personnel, le maintien de postes en doublons entre commune et intercommunalité, ainsi que les dépenses « somptuaires » de certaines structures intercommunales.
Dans la lignée de ce rapport, une autre initiative parlementaire est venue confirmer ce constat. Dans leur Livre noir de l'intercommunalité[6], publié en septembre 2005, les députés Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, affirment que l’intercommunalité, et essentiellement le cadre apporté par la loi Chevènement, est une grave source d’insécurité juridique. En effet, la frontière entre la compétence communale et la compétence intercommunale n’est jamais clairement définie. Plus précisément, les auteurs constatent :
un problème de définition des périmètres intercommunaux
une superposition à des syndicats intercommunaux préexistants, qui remplissaient déjà pleinement les compétences qu’entendent assumer les nouveaux EPCI à fiscalité propre
des approximations et des retards répétés dans la définition de l’intérêt communautaire
la faible liberté d’entrée et de sortie d’une commune au sein d’une intercommunalité
le principe de la libre administration des collectivités territoriales se traduit dans les faits par un système de partenariats chaotique, où chacun cherche à s’arroger l’ensemble des compétences
une dégradation continue des compétences communales
Pour les auteurs de cet ouvrage, « la loi Chevènement a favorisé la multiplication des structures intercommunales mais ses incohérences ont généré de nombreux excès ».
Dès lors, le ministre des collectivités locales en exercice en 2005 conclut que « tous ces rapports, qu'ils proviennent d'institutions ou d'élus de la nation, partagent le même diagnostic, celui d'une crise de croissance de l'intercommunalité »[7].
Le rapport public particulier de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France[8], du 23 novembre 2005, souligne également certaines carences du système intercommunal et exige notamment une meilleure définition des périmètres intercommunaux et une simplification de la carte intercommunale. Lors de la présentation de ce rapport, Philippe Seguin, Premier président de la Cour des comptes constate ainsi que si l'intercommunalité est « un indéniable succès quantitatif, la situation n'est pas pleinement satisfaisante sur le plan qualitatif ».
Le problème de définition des périmètres intercommunaux a été étudiée en détail de manière critique dans l’aire métropolitaine marseillaise par Laurent Chalard[9].
La question du suffrage universel
Elle est débattue, principalement depuis 1999. Objet de différentes propositions de loi et de la recommandation du rapport de la Cour des Comptes de 2005 ainsi que de la Commission Attali en janvier 2008, elle est actuellement débattue par la Commission Balladur. Le projet de loi d'Alain Marleix, ministre délégué aux collectivités locales, devrait statuer sur son introduction et ses modalités.
L’introduction du suffrage universel dans l’intercommunalité dont les représentants sont actuellement désignés par l’élection au second degrés (par les conseils municipaux) répond au principe constitutionnel de légitimation de la levée de l’impôt comme c’est actuellement le cas dans les EPCI à fiscalité propre. Les opposants à la mesure avancent en revanche le risque de voir vidées de leur substance les communes adhérentes aux communautés au profit d’un "super-maire" qui serait le président de communauté.
Cependant, les élections municipales de 2008 ont certainement vu pour la dernière fois la désignation au second degré des conseillers communautaires, présidents et vice-présidents. L’introduction de la mesure se heurte néanmoins à la question brûlante du mode de scrutin à adopter : scrutin de liste ou uninominal, majoritaire ou proportionnel, de circonscription électorale communale ou intercommunale. Plusieurs propositions ont été avancées par divers responsables et associations d’élus : fléchage des listes, modèle calqué sur l’actuel mode de scrutin PLM des mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Il est possible également d’envisager un mode de scrutin différent pour les différentes catégories d’EPCI à fiscalité propre : communauté de communes, communauté d'agglomération et communauté urbaine. Il est probable que l’introduction du suffrage universel dans la représentation intercommunale soit aussi l’occasion de revenir sur l’actuel archaïsme qui prévaut dans le mode de scrutin des communes de moins de 3 500 habitants : panachage et raturage des listes.
2009 : la consécration institutionnelle de l'intercommunalité
Réunie à Matignon, jeudi 26 mars 2009, à l’initiative du Premier ministre, la Conférence nationale des exécutifs locaux a permis aux représentants des associations nationales d’élus de débattre avec le gouvernement des orientations du rapport du comité Balladur.
L'achèvement de la carte de l'intercommunalité et l'optimisation de son déploiement territorial sont sur le point d'être actées dans un futur projet de loi qui devrait arriver avant l'été 2009 au Sénat.
L'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct via un mode de scrutin fléché de type PLM est également envisagée par le gouvernement, notamment le secrétaire d'Etat aux collectivités territoriales, Alain Marleix.
Portrait effectué à l'aide de l'encyclopédie Wikipédia.
